原中國保監會副主席周延禮：金融監管嚴峻，分業監管不適應性顯露

原中國保監會副主席、清華大學五道口金融學院理事 周延禮

雷鋒網報道，近日，由北京市金融工作局、北京市石景山人民政府主辦的“2018中國銀行保險業國際高峰論壇”在北京召開。原中國保監會副主席、清華大學五道口金融學院理事周延禮發表演講指出，我國分業監管體制在金融綜合經營環節中已經暴露出了諸多不適應性，主要表現在：監管思維、監管理念、監管制度、監管體制、監管競爭、監管空白、監管重疊等問題。

他指出，隨著經濟和社會的進步，特別是五大發展理念的要求，防范風險導向包括兼蓄包容、剛柔并濟的監管環境，也要求金融體制進一步地深化改革，推進金融監管體制能夠適應經濟和社會發展的需要。

“金融監管的嚴峻形勢尤其表現在互聯網時期，主要是表現在監管套利的現象，不同的監管標準和規則都存在。二是監管競爭的博弈，監管競爭之間為了促進行業的發展，和為了行業監管職責掣肘的恩情，還有監管空白和信息不對稱。”

以下是演講原文，雷鋒網作了不改變原意的編輯：

當前，我國金融監管實踐中不斷發現創作的分業經營的金融格局，分業監管體制在我國的金融綜合經營環節中已經暴露出了諸多不適應性，主要表現在：監管思維、監管理念、監管制度、監管體制、監管競爭、監管空白、監管重疊等問題。

隨著經濟和社會的進步，特別是五大發展理念的要求，防范風險導向包括兼蓄包容、剛柔并濟的監管環境，也要求金融體制進一步地深化改革，推進金融監管體制能夠適應經濟和社會發展的需要。這個已經成為了當前金融改革的一個重要的議題，不然的話，金融監管的不適應性的風險也在一定程度上會導致系統性金融風險的隱患。

回顧40多年來我國金融市場出現的一些波動，可以看到這些軌跡，目前金融市場無論是故事也好，債市也好，還是匯市的異常波動都反映出金融監管體制的不適應性，在金融監管的空白、疊加或者是缺失的情況下，都會給不法的金融運作的套利行為創造了有利的條件，也助推了一些金融資源的體內循環，金融高杠桿率，金融成本的高企，系統性金融風險的隱患不斷加大，從而顯示出金融盡管體制改革的迫切性。

2018年我國經濟正處于一個經濟增長的新舊動能轉換的時期，特別是在培育新的增長的動能，優化經濟結構，經濟轉型升級的任務十分繁重。需要進行較大的金融監管體制的監管予以配合，并且相適應。與此同時，要大幅度地重塑金融體系，規避可能引發的預想不到的各類風險，因此循序漸進地推動我國金融體制特別是金融監管體制的改革，是較佳的選擇。

我國金融體制改革的歷程，80年代初期的時候我國金融是出語成章期，大致時間在1997年之前，金融監管是綜合性監管，金融監管是由中國人民銀行承擔的，中國人民銀行是集央行、監管為一身，集貨幣政策、金融監管政策的制定者，由是金融監管政策制度的執行者，表現為職責混淆，責任不清，無法問責。但隨著金融運行的專業化推進，金融的新業態不斷地發展，1998年下半年分別成立了證監會和保監會。2002年召開了第二次全國金融工作會議，決定成立了銀行的專業的監管部門，2003年成立了銀監會，逐步形成了分業經營、分業監管的市場的監管格局，目前，隨著我國金融市場監管體制的框架逐步形成，金融業務的結構也逐步成形、穩定，面對互聯網金融、金融科技的廣泛應用，跨領域的業務創新發展，產生了金融市場的融合局面。需要金融監管向全覆蓋一體化的演進，進一步強化中央銀行負責金融穩定的職責，已經成為貨幣政策的目標之一，因為我們貨幣政策在維持幣值的穩定，控制物價保證就業的增長，維護國際收支的平衡，但金融穩定也是央行一個貨幣政策的目標之一。

國務院經管委誕生，預示著監管統一、高效有力的金融監管體制改革取得階段性成果。總體而言，金融監管體制、制度和格局的轉變，是經濟結構調整與發展、金融市場改革與深化等因素的綜合作用的結果具體到我國金融監管體制的變革過程，可以歸結為改革的深化和開放擴大路徑推動的結果。從80年代改革開放初期以來，伴隨著我國金融體制改革，主要伴隨著國有的銀行保險公司先后恢復了國務院直屬的機構按照商業化市場化的模式經營，成為金融市場的參與者和競爭者。自負盈虧的市場主體，建立了現代企業制度，完善了公司的治理結構，允許外資金融機構開設代表處，逐步設立機構，逐步地開展相關的業務，豐富了金融市場、金融產品也推陳出新，不斷地滿足廣大金融消費者的需要，那時的金融監管的體制和制度，還是處于探索的時期。我們學習借鑒了發達經濟體的國際金融監管的有益實踐，結合我國金融市場階段性的特征，制定了《中國人民銀行法》《商業銀行法》、《證券法》、《保險法》等一系列的法律法規，在此階段，一行三會對金融業務實施統一的監管，一行三會的分業監管的體制，階段性地適應了金融市場成長時期的需求。專業化的監管分工機制，解決了各類業務高速發展帶來的金融監管挑戰，提高了監管的專業化水平。

隨著我國金融市場不斷地繁榮發展，現在金融市場面對的金融資產廣泛行業的不斷創新，各類金融機構開始探索，結構之間的經營壁壘、拆除、銀行保險、證券、金融業務也開始形成跨市場、有關聯的、跨行業聯動的運行，主要表現在一是金融業務跨市場，二是產品的內生全面全行業的關聯，三是金融機構經營的全行業的聯系。使金融機構逐步形成全牌照甚至是交叉持牌的這樣一種經營的局面，現在形成了許多金融控股、全牌照的一些集團公司，以及一些實體企業，實際上控制著多重的金融牌照，形成了金融控股集團的框架。對于金融監管的挑戰應該說越來越嚴峻。

特別是在互聯網時期，金融監管面臨的挑戰更加地嚴峻。主要是表現在監管套利的現象，不同的監管標準和規則都存在。二是監管競爭的博弈，監管競爭之間為了促進行業的發展，和為了行業監管職責掣肘的恩情，還有監管空白和信息不對稱。

這些問題的存在對跨市場的關聯，跨行業聯動進入市場的環境，分業監管，造成了信息統計上、事實上的分割，無法進行穿透追蹤資金的來源和最終的流向，無法對系統性風險進行識別和決策。而監管體制以機構監管為主要抓手，分業的監管規則未能覆蓋到高杠桿的融資活動，同時，分業也造成了資金的流向和資金的性質信息的缺失，資金的效應沒有得到良好的發揮。由此可見，隨著金融創新的不斷深化，金融機構提供的金融產品和服務的范圍將逐步地淡化，忽視金融機構與金融市場之間潛在的系統性的關聯，又進行傳統機構和監管會遇到多重監管和監管真空并存的一個局面。監管體制協同推進，勢必成為金融市場健康持續發展的必然需求。

2018年是國際金融危機以來的第十個年頭，有很多人都發表了很多的文章，回顧2008年國際金融危機以來大家的一些反思。從國際上看發達的經濟體思考本國的金融市場體系和金融監管體制的問題比較多，把保護金融消費者的利益擺在重要的位置，注重金融監管體制改革，特別是監管目標的設定，是實施監管協同運行在方式上能形成協同。在主要模式上形成宏觀審慎監管和微觀審慎監管的同時的推進，并且能夠有長效化還可以參照的國際化的有效做法。

國際監管從機構政策的取向來看，監管的思路積極推崇微觀審慎監管的理念，強調金融機構的風險評估、制度化、標準化、常態化，監管的標準上特別強調金融機構的資本充足率，保險是叫償付能力等國際金融監管標準的要求。從事維護市場穩定、注重金融機構之間連帶的責任風險，防止其他金融機構不善特別是經營不善或者是償付能力不足，對金融機構之間的相互影響，抵擋其他金融機構面臨的破產倒閉甚至產生的連帶責任。

發達國家強調的這個機構和市場改革特別要強調它的獨立性都結合本國的一些實際情況進行推進。從改革的特征上來講，積極的推崇宏觀審慎監管的理念，以應對金融機構、金融市場、實體經濟部門還有金融監管部門的關聯上的趨勢，以改革為突破口，系統性金融機構、監管為重點特別強調宏觀審慎監管的獨立性、重要性和必要性。比如說美國美聯儲作為監管職責的主要承擔者出臺了《多德·弗蘭克法案》，并制定了一系列監管制度，實施了一系列監管措施，在英國，英格蘭銀行作為監管職責主要承擔者，大力改革和調整監管機構，為加強市場行為監管專門設立了金融行為管理局，在實施宏觀審慎監管、統一協調，加強金融市場行為的監管，來維護金融消費者的利益。一些其他的發達國家也效仿美國和英國的一些做法，進行了監管體制改革，多數是根據本國的金融市場發展的階段性態勢和格局來制定一些監管的制度、政策和機構的調整。

國際金融監管機構特別強調協同監管的機制，協同監管機制成為國際監管的潮流，在美國，他們也設立了金融穩定的研究委員會，在財政部當中也設立了金融研究的辦公室，保險也專門設立了保險辦公室，并且代表美國參加國際監管機構的設置，英國也是一樣。國際金融監管特別強調加強溝通和交流，協調國際監管，形成國際金融市場的制度建設，穩定性評估，形成一個一致性的制度規范。

我國的金融監管改革也循序漸進，符合中國國情。黨的十九大以來，金融改革的方向，穩健、宏觀、審慎調控的框架改革的思路，統籌協調金融監管的方式，堅持以監管導向，以防范系統性金融風險特別是強調功能監管和行為監管為重點，以規則性、協調性為抓手，實現金融監管一致性的目標。工作重點上，主要落實第五次全國金融工作會議確定的各項工作部署，集中統一地做好監管工作，為此，專門成立了國務院金融穩定發展委員會，重組銀監會和保監會，設立了中國銀行保險業監督管理委員會，形成了一行兩會的格局。

下一步的工作目標，特別是最近黨中央特別重視金融系統深化改革問題，把防范風險，如何補短板，加強監管、集中統一協調配合，形成監管合力來維護金融穩定作為一個主要的目標。9月20日習近平總書記專門主持召開了全面深化改革委員會第四次會議，會議上專門審議通過了《關于完善系統重要性金融機構的意見》。因為在這之前，我們有幾家國有的大型商業銀行還有保險公司都參與了國際金融機構、國際保險機構的評審，這應該反映出我們與時俱進地推動這樣的工作。我覺得這個文件的發布的意義在于要彌補金融監管的短板，引導系統性金融機構能夠穩健運行，防止發生系統性金融風險。

政策導向是要加強系統性金融機構的確定，然后進行經營風險的評估，制定風險識別的標準，精準監管，準確有效地處理各種風險，要做到制度化的安排。

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